编者按：近日，中共中央政治局会议与国务院第十二次全体会议相继作出重要部署，强调在充分发挥存量政策效能的同时，及时谋划出台务实管用的增量政策。这既是对当前经济运行态势的主动回应，也为下一阶段宏观调控指明了方向。政策落地见效，需要建立在深入研判复杂形势和把握经济规律的基础之上。为此，中国经济时报围绕宏观政策提效、内需潜力释放、创新引领产业升级、投融资模式变革、国际经贸合作深化等关键议题，特约请智库专家学者撰文，系统梳理政策演进的内在逻辑，深入剖析经济形势中的新特点、新趋势，并提出具有前瞻性和可操作性的新思路，以期为各界读懂大势、把握机遇提供有益参考。
核心观点：完善“六张网”多元化投融资模式，并不是要放弃财政支持，而是推动财政资金从“主体”转为“引导”，让社会资本从“配角”变为“主力”，以制度的确定性对冲资金的不确定性，为“六张网”建设提供更加稳固可持续的资金保障。
长期以来，我国基础设施建设资金来源主要依靠财政预算、地方政府举债、土地财政收入等传统模式。随着地方政府债务管控持续趋严、土地财政收入明显下滑，传统模式已难以为继。据国家发改委初步估算，“十五五”时期，“六张网”累计投资规模有望达到约26万亿元。传统资金“水源”持续收紧，而海量且长周期的资本需求却持续扩大，两者之间的结构性失衡决定了仅依靠财政预算、专项债、土地财政等传统融资模式，既“供不起”也“撑不住”。
由此可见，“六张网”多元化投融资模式应运而生，其核心是改变过去“政府财政单打独斗”的传统基建融资模式，根据不同网络的公益属性和收益能力差异化匹配资金渠道和金融工具，推动政府、政策性银行、民营企业、保险社保等长期资本共同参与，实现“既能筹够钱建起来，又能防范债务风险，还能可持续运营”的目标。需要强调的是，完善“六张网”多元化投融资模式，并不是要放弃财政支持，而是推动财政资金从“主体”转为“引导”，让社会资本从“配角”变为“主力”，以制度的确定性对冲资金的不确定性，为“六张网”建设提供更加稳固可持续的资金保障。
“六张网”投融资新特点
当前，我国“六张网”建设正处于从顶层设计转向大规模落地的关键阶段，资金保障问题日益凸显。审视这一阶段的投融资形势，呈现出三大核心特征。
首先，投资体量高位扩张。2026年“六张网”及相关重点领域建设投资规模预计将超过7万亿元。从财政供给能力看，2025年全国新增地方政府专项债务限额为4.4万亿元，超长期特别国债规模1.3万亿元，这些资金还需覆盖民生保障、科技创新、乡村振兴等诸多领域，仅靠公共财政渠道难以单独支撑“六张网”的巨额投入。
其次，内部结构分化显著。不同领域项目的公益属性、收益能力、市场化程度差异较大。水网中的防洪排涝等纯公益项目，无直接收费机制，投资回报周期长达数十年，必须依靠公共财政保障；城乡供水、配电网改造、物流枢纽等准公益项目，有稳定现金流但收益率偏低，需要财政与市场协同发力；数据中心、5G基站、储能设施等经营性项目，市场化属性强、盈利模式清晰，适宜企业自主投资。
最后，地方债务约束持续趋紧。截至2026年5月末，全国地方政府债务余额已达57.98万亿元，隐性债务管控持续从严，叠加土地出让收入持续下滑，地方财政收支矛盾加剧，继续依靠政府加杠杆撬动基建的空间大幅收窄。部分基层政府面对“六张网”项目的配套资金要求，已出现“想建但无力配套”的现实困境。
“六张网”投融资新趋势
“六张网”多元化投资不只是对传统基建的规模扩容，更是对基础设施投资逻辑的系统性重构，其深刻变化体现在以下三个方面。
首先，从投资定位看，传统基建侧重以规模扩张充当逆周期调节工具，而“六张网”跳出了短期刺激的路径依赖，兼具稳当下与利长远的双重价值，今年预计超7万亿元的投资规模，既要发挥扩投资、稳增长、保就业的托底作用，更要通过新型电网、算力网、新一代通信网、物流网等协同布局，为新能源规模化消纳、数字经济发展和全国统一大市场建设筑牢硬件底座，推动基础设施投资从“拉动增长”向“塑造竞争力”升级。
其次，从空间组织看，与过去水利、能源、通信、物流等领域各成体系、分头规划建设不同，“六张网”坚持全国一盘棋，把水、电、算、通信、地下管网、物流六类网络作为深度融合、彼此赋能的系统整体，依托算力网、新型电网、新一代通信网“2+3+N”协调机制推动跨行业联合规划、同步投资、一体化运营，通过“东数西算”“西电东送”等跨区域工程优化东西部资源禀赋配置效率，通过综合管廊、抽水蓄能等跨界项目共建共享提升土地、通道等资源利用效率，推动基础设施建设由分业、分域、分散建设转向多网协同。
最后，从运行模式看，针对传统基建高度依赖财政投入、地方政府债务压力较大的老问题，“六张网”加快从政府单一投入、偏重建设规模，转向政府引导、多元参与、全周期闭环管理，按项目的公益属性差异匹配多元化资金渠道，让纯公益项目由政府资金兜底、准经营项目由政企协同推进、经营性项目充分依靠市场融资，形成以财政资金托底、政策性金融赋能、国企市场化投资为主力、民间投资为增量的多元共担格局；同时，把投资管理从建设环节延伸至全生命周期，强化事前论证、事中监管、事后运维的全链条绩效管控，并通过基础设施REITs等工具盘活数据中心、储能设施、高标仓等存量资产，形成“投资—运营—盘活—再投资”的良性循环，推动基建投资从一次性投入向可持续滚动发展转型。
“六张网”投融资新模式
完善“六张网”多元化投融资模式，应坚持“政府引导、市场运作、分类匹配、协同联动”的总体原则，以项目属性适配为基础、以工具创新为抓手、以机制破局为保障，构建多元主体参与、风险合理分担、收益公平共享的可持续投融资体系。
第一，分类匹配，建立与项目属性相适应的差异化融资机制。
一是强化财政投入，兜牢纯公益项目保障。对防洪排涝、老旧管网改造、乡村普惠通信等收益偏弱项目，加大中央预算内投资和超长期特别国债倾斜；优化央地分担比例，对中西部欠发达地区降低配套要求；推行全生命周期成本核算和绩效评价，压减低效无效支出。同时，建立项目属性认定标准和动态复核机制，根据运营收益和政策环境变化及时调整项目类别与融资方式，防止公益项目过度市场化包装、经营项目过度依赖财政投入。
二是创新政企协同，提升准公益项目融资能力。将供水、供热、物流枢纽等有稳定现金流的项目纳入专项债支持范围，推动收益与偿债精准匹配；规范特许经营和政府与社会资本合作模式，明确权责界面和风险分担机制，在地下管网领域推行“统筹建设+复合运营”，在物流领域推广政企共建共营，以增值服务提高回报；用好开发性、政策性金融工具，以中长期贷款对接项目周期。
三是放开竞争性环节，增强经营性项目投资活力。清理隐性壁垒，保障民营企业平等参与算力、通信、储能等领域投资，在审批、要素保障、政策支持上一视同仁；支持企业运用股权融资、公司债券、资产证券化等工具筹资，鼓励符合条件的新型基建企业上市；加快输配电价、算力服务计价等改革，形成反映市场供求和稀缺程度的价格机制，稳定收益预期。
第二，工具创新，构建多元互补、高效联动的资金供给体系。
一是发挥财政工具杠杆作用，放大政府资金带动效应。统筹用好超长期特别国债、地方政府专项债等财政工具，将“六张网”重大项目整体纳入国家重大建设项目库，实行专项资金倾斜和审批绿色通道。强化财政资金“四两拨千斤”功能，综合运用资本金注入、贷款贴息、融资增信等方式，以有限财政投入撬动更多金融资本和社会资本跟进，放大资金整体效能。
二是集聚长期资本参与，匹配基础设施长周期资金需求。设立“六张网”产业投资基金，以中央和地方政府出资为引导，吸引保险资金、社保基金、企业年金和行业龙头企业共同出资，采取股权投资方式支持跨网融合示范工程建设和关键装备技术攻关，形成“基金投资—项目建设—收益反哺—滚动投资”的持续投入链条。鼓励国家开发银行、农业发展银行等政策性银行设置“六张网”专项信贷额度，合理延长贷款期限，实行优惠利率，与基础设施项目投资回收周期精准对接，重点支持回收期长、社会效益显著的重大骨干工程，弥补商业性金融供给不足。
三是创新新型基础设施专属融资工具，拓宽多元化融资渠道。支持新型电网、算力网络等项目发行绿色债券、碳中和债券，运用碳减排支持工具降低融资成本；探索以数据资产收益权、算力收益权、知识产权为标的的质押融资模式，推动数据中心、储能设施、高标准仓库等存量资产通过基础设施领域不动产投资信托基金实现资本循环，回收资金滚动投入新建项目，形成“投资—运营—盘活—再投资”的资金闭环。
第三，机制破局，打造支撑多元化投融资模式的制度环境。
一是健全跨部门跨领域协同机制，破解条块分割。依托国家“六网协同”协调推进工作机制，建立发改、财政、金融监管和行业主管部门常态化会商制度，统一项目审批、资金监管和统计口径。做实“2+3+N”协调平台，明确电网企业、电信运营主体和算力企业的联合投融资规则，探索联合出资、成本分摊、收益分享的合作模式。支持将公益性较强与收益性较好的子项目组合打捆、以丰补歉，提升整体融资能力。
二是持续优化社会资本参与环境，激发民间投资活力。落实市场准入负面清单管理，公平开放基础设施竞争性领域，破除各类隐性门槛，保障民营企业平等参与。健全政府履约践诺机制和产权保护制度，依法保障民间投资者合法权益。鼓励央企国企开放应用场景，促进大中小企业融通发展。
三是构建全生命周期绩效管理与风险防控体系。把好项目入口关，建立入库评审制度，从源头控制低效投资和债务风险；在建设阶段强化资金监管，严防截留挪用；在运营阶段分类落实维护责任，把公益性项目运维纳入财政保障，经营性项目实行市场化运营。严守债务风险底线，严禁以模式创新为名变相增加隐性债务，压实全过程风险防控责任，推动“六张网”建设从规模扩张向质量和效益提升转型。
（程永波系南京财经大学校长；孙光林系南京财经大学金融学院副教授）
（2026-09-02 中国经济时报）
