国家安全是实现民族复兴的根本保障，而粮食安全是维护国家安全的基础性支柱。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把解决好十几亿人口吃饭问题视为治国理政的头等大事，作出了一系列重大决策和重要部署，粮食安全事业取得了显著成就。然而，我们仍须看到，国内外形势复杂多变，自然资源环境压力日益增大，加之近年来频发的各种气象灾害，这些因素给国内粮食安全带来了巨大风险，粮食供求紧平衡态势预计长期存在。在我国农业进入转型发展的关键阶段，加快推进粮食生产高质量发展，是在更高层次上落实粮食安全党政同责和保障国家粮食安全的现实需要。在推进我国粮食生产高质量发展的过程中，当前主要面临四个方面的问题和挑战。
一是粮食生产经营效益需要提升。近年来，农资价格涨幅较大，农业雇工和农机服务支出显著增加，粮食销售收入在扣除各项支出后所剩不多，种粮补贴作用有限，农民普遍反映种粮利润微薄。此外，高额的耕地流转租金使得资金有限但有意扩大种粮规模的农民难以实现目标。粮食作物利润远低于经济作物，这也促使经营者倾向于种植经济作物而非粮食作物。
二是稳产丰产基础不够牢固。部分耕地存在土壤酸化、次生盐渍化、养分不均衡、地力瘠薄和耕层浅薄等问题，耕地质量退化问题突出。已建成的高标准农田多选择在基础条件较好的连片耕地，而剩余耕地的基础设施条件较差，且碎片化，建设难度大、成本高。由于后期管护不足，一些设备和设施老化损毁严重，有些已经无法使用，“重建轻管”现象导致工程使用寿命缩短。此外，建设内容不完善，过于重视工程建设而忽视地力培育，导致粮食产能的持续提升后劲不足。
三是科技支撑能力仍有欠缺。主要体现在以下四个方面：首先，粮食品种的结构性供需矛盾明显，虽然审定品种数量较多，但较少有具备大推广面积、优质、高产和抗病能力的突破性品种。其次，机械化育插秧等成熟技术尚未实现标准化、模式化和实用化，实际推广过程中存在技术到位率和普及率不足等问题，导致一些地区出现直播稻回潮和蔓延现象。再次，小麦播种机在播种精度和田块适应性方面仍需提升，播种量不均匀和易堵塞等问题时有发生，多功能复式作业机的稳定性和对湿烂田块的适应性也亟待改进。最后，植保机械的保有量以小型设备为主，缺乏大型机动植保机械，更少有适用于大田作物的高地隙自走式喷雾机，急须开发高效的智能化植保机型。
四是服务主体发展相对滞后。近年来，粮食生产的社会化服务发展迅速，但整体来看，服务主体普遍规模较小，实力不足，能够服务上千亩乃至上万亩耕地的组织还是少数，且服务范围较为有限，主要集中在生产环节，能够提供产前、产中、产后全流程服务的组织屈指可数。此外，行业服务规范和管理水平亟待提升，目前尚未形成良好的市场竞争秩序，存在不公平竞争和监管不到位等问题，导致服务流程标准化程度低、服务质量不足。在服务对象方面，存在“重大轻小”的现象，对小农户的服务供给相对不足，同时，针对规模经营主体也难以提供个性化和高端化服务。
第一，创新粮食生产激励机制。具体包括五个方面举措：一是稳定粮食播种面积。严格执行粮食安全党政同责制度，明确耕地优先使用顺序，将永久基本农田主要用于粮食生产。二是优化优质粮食品种选育和推广。提升粮食品种质量，引导农民采纳新品种、新技术、新材料，种植符合市场需求的优质粮食。通过科学的播种、施肥和管理方法，提高单位面积产量，实现高效益生产。三是控制粮食生产成本。物价部门应严控肥料、农药、种子、农膜、农具等农业生产资料价格，限制出厂销售价格，打击乱涨价行为。加强对粮食收购政策执行的监督，严惩压价压质行为，确保农民的利益不受侵害。四是落实粮食生产政策措施。充分利用种粮补贴、利益补偿和增产奖励等惠农政策，提高补贴的精准性和导向性，确保农民享受政策红利，激发种粮的积极性。五是强化农业保险在保障粮食安全中的作用。全面推进三大主粮完全成本保险和种植收入保险政策，同时完善巨灾风险保险制度，建立应对极端天气和重大自然灾害的保险机制，增强农业保险体系的抗风险能力。
第二，强化农机装备能力建设。加强农机设备与技术在水稻机械化育插秧、高效植保、产地烘干和小麦机播等领域的推广，全面提升粮食生产各环节的机械化水平。一是夯实育插秧设施和装备。充分利用农机购置和应用补贴政策，推动高性能水稻机械化移栽机具的升级。支持建设合理布局、规模适中的标准化育秧中心，以解决小农户在育秧方面面临的高难度和高成本问题。通过作业补贴和奖励等方式，激发相关主体采用机械化移栽技术并提供育插秧作业服务，在条件成熟的地区推动整村或整乡实施。二是提升植保器械水平。通过政策和资金支持，加大对高效植保器械的补贴力度，大力推广植保无人机、自走式喷杆喷雾机等高效植保机械，加速淘汰现有的非标准、落后的喷杆喷雾机设备，提高施药机械的效率和防控效果。三是提升粮食烘干能力。优化土地和环评审批流程，吸引社会资本及金融资本参与粮食烘干能力建设。通过独资、股份制、合作制等形式，新建或改扩建一批粮食烘干中心，快速提升粮食烘干能力。组织高校和农机制造企业共同研发具有自主知识产权、节能环保的新型智能化、信息化烘干设备。全方位做好粮食烘干处理技术服务，将设施的运行维护和安全操作技能培训纳入高素质农民培训计划。
第三，加强耕地质量建设与保护。具体包括三个方面：一是多措并举提升耕地地力。加大农作物秸秆还田补贴力度，确保补贴数额足以覆盖秸秆还田作业成本和潜在减产损失，鼓励整村、整镇进行秸秆还田。以增加耕层深度为目标，推广深耕深松技术，完善农机深松机械作业补助政策，推动农机合作社和农业生产性服务组织向小农户提供深耕深松服务。明确责任主体，探索将耕地地力保护补贴与耕地保护责任落实紧密结合，建立多层级、多部门、多主体共同推进耕地质量提升的工作机制。二是加强高标准农田建设与管护。提高高标准农田建设的投资标准，采用高科技智能化装备，实现小气候信息采集、土壤墒情及养分自动化监测和病虫害智能分析等功能。已建成的高标准农田应划为永久基本农田进行特殊保护，防止“非农化”和“非粮化”现象发生。高标准农田建成后，引导土地流转到种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体，进行规模化生产，确保高产和高综合效益。积极探索农田管护模式，建立和完善管护机制，明确管护责任和主体，确保高标准农田各项配套设施长效运转，实现稳产增效。三是完善耕地质量监测网络。进一步完善省、市、县三级耕地质量监测网络，规范开展土壤肥力、墒情、农田氮磷流失等监测工作。利用遥感等现代信息技术，对耕地特别是高标准农田的种植情况进行动态监测，确保主要用于粮食生产。加强耕地质量数据管理，基于耕地质量调查监测结果，建立标准化、规范化的耕地质量基础数据库，及时更新管理信息，为耕地质量的监督和管理提供基础标准和数据支持。
第四，加强社会化服务体系建设。具体包括四个方面：一是建立名录管理制度。尽快建立并实施服务主体名录制度，实行动态管理，边培育边规范引导，避免“先发展数量，后规范质量”的传统思维模式。名录库应集中收录服务能力强、服务质量优、农户认可度高、运营管理规范的服务主体。政府安排的农业社会化服务项目优先向名录库中的服务主体倾斜。二是优化考核机制。提高项目财政资金使用效率，采用“先服务、后验收、再兑付补贴资金”的程序，将补贴标准与生产环节和服务质量紧密挂钩。坚持公平公正，择优支持，简化项目申报和监督手续，提升服务主体参与的积极性。探索制定区域内统一、规范、简便的社会化服务工作流程，推广使用标准的服务合同文本，强化服务指导。三是建立综合性服务网络平台。鼓励优秀市场主体创建承办区域或产业综合服务平台，引导平台有序发展，合理布局，公平竞争，推动粮食生产社会化服务从生产性服务向全产业链服务发展，促进生产与市场、服务主体与服务对象的有效对接，提升资源要素的市场化配置效率。健全网络连接的组织体系，支持各类服务平台加强联合合作，建立网络服务联盟，增强服务的组织化、规模化、集约化。同时，鼓励服务平台与粮食生产经营主体建立密切联系，成立产业化联合体，实现供需匹配的专业化社会化服务。四是加大配套政策支持力度。进一步完善用地政策，根据服务主体的服务面积和规模，适当扩大配套设施用地比例，用于建设机库棚、烘干房、仓库及晒谷坪等基础设施。鼓励金融机构开发面向社会化服务组织的金融产品，降低担保贷款门槛，引导商业银行和政策性银行明确涉农业务中面向社会化服务组织的业务量，并建立考核机制。完善农业保险机制，扩大保险范围，合理制定赔付率，及时理赔兑付，降低社会化服务主体的生产经营风险。
（作者系全国政协常委、南京财经大学校长）
(2024-07-15 中国经济时报头版)
