推动高质量发展靠改革——代表委员问计全面深化改革

核心观点：

新一轮财税体制改革应当按照“先立后破”的总体原则，树立全局观念、坚持系统思维，明确改革目标，着眼于改革的关联性、系统性和可行性，关注解决当前问题与关注长远发展之间的协同联动关系。

程永波

2023年12月召开的中央经济工作会议明确提出，要谋划新一轮财税体制改革。3月5日，国务院总理李强向十四届全国人大二次会议作政府工作报告时再次对这一改革作出部署。这是一个重要信号，体现了党中央全面深化改革、破除现实弊病、谋求未来发展，推动实现中国式现代化，夯实中华民族伟大复兴经济基础的信心和决心。

我国财税体制改革的历史脉络与逻辑演进

改革开放以来，我国主要进行了两次重大财税体制改革，一次是上世纪80年代以“分灶吃饭”和“财政包干”为主要特征的改革，另一次是1994年的分税制改革，两次改革的背后均有深刻的经济与现实逻辑。

首先是上世纪80年代的财税体制改革，当时正值改革开放初期，一个主要任务是改变以往僵化的计划经济体制，释放经济活力，而与计划经济相伴的统收统支、中央地方财政大一统的财税体制成为改革的重要突破口。1980年，我国开始进行政府间收支划分改革，自此，国家开始下放财权，初步划分了中央和地方的收入和支出责任，实行“分灶吃饭”的财政体制。这项改革在上世纪80年代后期进一步发展成了“财政包干制”，在完成了上解中央的部分后，剩余的财政收入留给地方，这极大提高了地方政府的积极性，促进了经济增长。然而，这一财税体制也出现了严重的负面效应，一是过度强化了地方政府的利益，形成了严重的地方保护主义；二是地方政府预算外资金不断膨胀。最终导致“两个比重”不断降低，即中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低，全国财政预算总收入占GDP的比重越来越低。在此情形下，1994年我国实施了分税制改革，主要包括三方面内容：一是明确了中央与地方的收入划分，将收入从按企业隶属关系划分改为按税种划分，将所有税种划分为中央税、地方税和共享税；二是明确了中央与地方的事权与支出责任；三是建立了转移支付制度调节地方财力不足的困境。分税制改革取得了瞩目成就，具有里程碑式意义，扭转了“两个比重”不断下滑的严峻形势，极大提高了中央政府的经济调控能力、应对危机能力和推进重大改革能力。同时，财政收入从按企业隶属关系到按税种划分打破了地方保护主义，促进了我国社会主义市场经济的发展，有力推动了经济高速增长。但是受当时客观条件所限，分税制改革仍存在部分问题，至今也没有完善解决，如对中央和地方事权与支出责任划分不清晰、地方政府财力保障不完善以及省以下财税体制改革仍有待推进等，已不适应推进中国式现代化的要求，新发展阶段需要进行新一轮财税体制改革。

新一轮财税体制改革的时代背景和中心任务

当前，中国面临深刻复杂变化的国内外发展环境。从国际看，世界处于百年未有之大变局，政治多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化正在深刻塑造着世界政治经济格局，产业链、价值链、创新链正在全球范围内加速重组，新一轮科技革命和产业变革正在加速改变人类的生产方式和生活方式，外部发展环境的不稳定性和不确定性增加，对我国经济发展将产生较大冲击。

从国内看，我国已全面建成小康社会，顺利实现第一个百年奋斗目标，正在进入全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新阶段，推动中国式现代化和高质量发展已成为新的共识和行动方向，党的二十大报告也明确提出要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。但现行财税体制在平衡经济社会目标的实现与财政运行等方面略显乏力，特别是随着经济进入新常态，财政持续承压。一方面，一般公共预算收入呈现走弱趋势。2023年，财政部公布的14项主要税收收入项目中，仅5项为增长，其余9项均出现不同程度的下滑。其中，第二大税种企业所得税同比下降5.9%，第三大税种国内消费税同比下降3.5%、第四大税种个人所得税同比下降1%。另外，非税收入35655亿元，同比下降3.7%。另一方面，一般公共预算支出不断承压。2023年，财政部公布的10项主要支出科目显示，除卫生健康支出外，其他9项均出现不同程度的上升。其中，社会保障和就业、教育等民生支出分别增长8.9%和4.5%。此外，政府性基金预算降幅明显。2023年，全国政府性基金预算收入70705亿元，同比下降9.2%。其中，国有土地使用权出让收入约5.8万亿元，在上年同比下降23.3%的情况下，同比再度下降13.2%。

在当前财政收支如此“紧平衡”的状态下，为推动我国经济高质量发展，实现中国式现代化，亟须谋划新一轮财税体制改革。在笔者看来，新一轮财税体制改革的中心任务是通过体制机制改革，重塑激励约束制度，推动财政进入更可持续的运行空间，更好地服务于中国式现代化建设。

新一轮财税体制改革的方向前瞻与制度设计

财税体制改革涉及各级政府和各个领域，可谓“牵一发而动全身”。新一轮财税体制改革应当在充分总结历次改革成就和经验的基础上，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，通过加强谋划和顶层设计，按照“先立后破”的总体原则，树立全局观念、坚持系统思维，明确改革目标，着眼于改革的关联性、系统性和可行性，关注解决当前问题与关注长远发展之间的协同联动关系。

第一，完善实现全体人民共同富裕目标的财税收支制度。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。财税体制改革要始终坚持人民主体地位，推动财税体制改革成果更多更公平惠及全体人民。一是加大民生支出，增强民生福祉，补齐民生领域短板，将实现广大人民群众的利益作为财政工作的出发点和落脚点，财政资源的配置应把满足全体人民对美好生活的向往摆在更加重要的位置，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。二是加强税收的调控功能，在初次分配领域发挥税收制度营造高效与创新的市场资源配置环境的功能，在再分配领域优化税收制度在不同要素报酬之间的汲取能力，在三次分配领域增强税收制度对于高收入群体的社会责任引领。三是推动健全多层次社会保障制度，逐步建立起以社会保险为主体层、以社会救助为兜底层、以社会福利为扩展层、以慈善捐助和优抚安置为辅助层的多层次社会保障体系，努力满足人民群众多样化多层次的保障需求。

第二，完善加快经济发展方式绿色转型的财税收支制度。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。财税体制改革要在能源结构调整优化、生态环保投入、推动生产生活方式绿色化等方面发挥更大作用。一是构建绿色财政预算支出制度，继续完善预算支出编制中环保科目管理、明确各级政府的环保支出责任、加强对环保投入资金的管理、建立环保支出绩效评价制度。二是构建绿色政府采购制度，颁布绿色采购标准、完善政府绿色采购法规，建立绿色采购激励机制、制定绿色采购计划、规范政府绿色采购程序。三是构建绿色税收制度，研究支持碳减排、实现“双碳”目标的税收政策，在节能环保、新能源、生态建设等相关领域实施有效的税收优惠政策，引导企业加快绿色发展转型。

第三，完善引导全国统一大市场加快形成的财政分权制度。中国式现代化是社会主义市场经济体制更为完善的现代化。加快建设全国统一大市场是畅通国内大循环、推动构建新发展格局的必然要求。加快建设全国统一大市场不仅需要厘清政府与市场的边界，还需要合理划分政府间的财权和支出责任。只有建立权责清晰、财力协调的政府间财政关系才能减少财政收支矛盾，防止市场人为分割和垄断，为建设全国统一大市场创造公平的财政关系和竞争环境。

（作者系全国政协常委、民革江苏省委会副主委、南京财经大学校长）

（2024-3-6 中国经济时报）