全国政协委员程永波：地下空间资源开发需上位法规范

　　建设、国土、民防、财政等各个职能部门都有权插手和过问城市地下空间开发；这些部门的职能及其相互关系缺乏明确规定。

　　土地资源越来越稀缺，对正处于快速城市化阶段的中国，开发地下空间更为必要且具“后发优势”。

　　正因为此，向地下纵深拓展空间，已经成为当前世界上主要城市缓解土地资源稀缺、解决城市病的一个主要选择。

　　国务院总理李克强也曾反复指出：“地下空间不仅是城市的’里子’，更是巨大潜在资源。”

　　但因为多种原因，当前中国在开发城市地下空间上存在许多问题。对此，首次当选全国政协委员的南京财经大学副校长程永波教授3月7日对21世纪经济报道记者指出，问题主要体现在4个方面。

　　其一，权责关系不清。

　　这主要体现在地下空间与地表土地之间关系和边界不清、地下空间自身产权关系不清，这“两大不清”直接导致了大量地表投资者免费和无序开发利用地下空间，降低了利用效率。

　　其二、管理体制不畅。

　　一方面，建设、国土、民防、财政等各个职能部门都有权插手和过问城市地下空间开发；另一方面，这些部门的职能及其相互关系缺乏明确规定。所以，经常出现多头管理与无人管理并存的现象，影响了城市地下空间的有效利用。

　　其三、法制建设缓慢。

　　到目前为止，针对地下空间开发利用的全国性法规只有建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》（2001年修订），许多内容已经滞后于现实发展，法律效力也偏低。并且，由于没有统一的上位法，地方性法规（已经有几十部）内容存在差异甚至矛盾，不仅不利于执行，也对以后统一立法造成困难。

　　其四、开发理念滞后。

　　对于处于快速城市化的中国来说，当前正是开发的最佳时机。由于特征性，地下空间最好的开发时机是先于或者与地上建筑同时进行。

　　但是，受地表城市土地利用传统观念影响，许多地方太过强调资源的控制与保护，错失了开发良机，增加了开发难度。

　　从上述几大现状出发，程永波委员提出了完善地下空间资源的建议：

　　首先，界定产权，确定城市地下空间资源的国有化属性。程永波委员受访时指出，城市地下空间是一种可耗竭的自然资源，开发利用上要注重代际公平，因而选择国有化和借助政府的力量，将比其他形式更加有效。从世界各国的经验看，都倾向于归国家统一控制。因此，对中国来说，可以参照自然资源产权制度，选择国有化会符合整体社会意识，这也顺应制度变迁的路径依赖。

　　其次，明确身份，把地下空间从土地资源中独立出来。

　　从现有的实践看，根据《物权法》（第136条），南京、深圳、杭州等地把城市地下空间作为一种独立资源进行市场流转、产权产籍登记，也就是在政策上明确地下空间是一种新型稀缺资源；在操作上，创造地下空间独立开发利用的条件，也就是要把不动产登记由“二维”平面向“三维”空间过渡，建立三维地籍登记系统。（随着GIS—地理信息系统的发展，技术条件已成熟）。

　　第三，调整思路，提升城市地下空间开发利用效益。

　　城市地下空间的开发，过于强调“保护”和“控制”，不仅不符合其自身特性，也不符合我国当前经济发展水平和城市化进程。因此，应抓住新型城镇化的建设契机，将城市地下空间的开发利用与地表土地开发尽可能结合起来，加快开发速度。同时，要参照城市土地市场的做法和经验，构建城市地下空间资源市场，促进城市地下空间的流转。

　　第四，要统一管理，建立城市地下空间统筹协调机构。

　　应当抓住把城市地下空间资源从地表土地当中独立出来的契机，在统一管理和权责对等的基础上，重新构建城市地下空间的管理体系。成立一个全面统筹负责城市地下空间资源开发利用的管理机构。（如，上海明确地下空间交由人防部门统筹）

　　程永波委员提出，应以确立地下空间权为基础，尽快出台国家一级的法律法规，在国家层面对事关城市地下空间资源的基本问题、共性问题做出明确界定，以定分止争，保障运行。

　　（2018-3-7　21世纪经济报道）